提要　规模扩张、层次提升以及法律政策调整是中国民办高等教育步入转型期的主要动力因素，民办高等教育在此期间必须协调好转型过程中的质与量、学校与政府以及公办与民办之间的矛盾关系，以提升质量为核心，以治理范式为目标，加强市场调节机制，不断进行制度创新，通过转型来实现民办高等教育的良性运行。
关键词　民办高等教育 转型 对策分析
　　改革开放以来，随着我国社会主义经济体制改革的不断深入，在经历了二十多年的恢复发展之后，我国的民办高等教育发展取得了瞩目的成就，初步形成了良好的发展格局，并且出现了推进转型的动力因素。转型就其本质而言是一种变革，而民办高等教育转型的这种变革将是多层面、整体性的，其核心是要致力于质量的提升，稳定合理的扩张规模，加强制度创新，明确各责任主体的关系，形成一个稳定长效的合理运行机制与完善的市场体系。
　　一、推进中国民办高等教育转型的动力分析
　　1. 转型推动力一：民办高等教育规模超常规扩张
　　中国民办高等教育机构总体数量增加较快，在1985年前后，民办高等教育机构数近450所，1998年达到1277所，之后发展比较平稳，到2004年已达到1415所。而其中的民办普通高校发展速度非常快，1996年为21所，到2004年民办普通高校和成人高校228所，若将233所独立学院纳入统计，则总计有461所。同时，民办高等教育机构的在校生数也大幅度递增。民办高等教育机构在校生人数从1996年的109.6万人增加到2004年的244.08万人，其中民办普通高校在校生人数从1.2万人增加到139.75万人（含独立学院学生），可见民办高等教育的在校生规模增长速度非常快，尤其是民办普通高校的在校生人数增加速度惊人，校均规模也从“九.五”末期1800人左右增加到2004年的（含独立学院）6130人，接近公办高等学校的7842人。[1]
　　民办高等教育的扩张与发展是市场机制引入高等教育系统的改革成就，同时也是高等教育扩招政策背景下的必然结果。但是，高校的发展本身存在一个合理规模的问题，不能因为市场过分的功利趋向引发规模的极度扩张而超过其自身的承受力。根据规模与质量的辨证关系，高等教育经过一定阶段的规模发展之后，必然进入到质量调整的阶段。从目前来看，我国民办高等教育的质量的确存在不平衡的状况但正是规模扩张带来的不平衡成为了民办高等教育从外延式发展向内涵式发展转型的动力。
　　2. 转型推动力二：民办高等教育层次结构提升
　　在规模扩张过程中，民办高等教育的形式结构趋于多样化。全日制与非全日制、学历与非学历教育等各种形式并存，科类结构面向市场进行了调节，文科类专业偏多的状况逐步得到修整，区域结构也能较好地适应了高等教育资源的分布状况。
　　层次结构的提升是民办高等教育转型的一个重要因素。民办高校长期以来一直停留在专科的办学层次上，但是在“十.五”期间，民办普通院校实现了本科办学层次的突破，这是民办高等教育发展的一个重要里程碑。至2005年5月，我国民办本科院校已经有25所，加上295所独立学院（截至2005年10月）总计已经达到了320所。[2] 同时，2005年已经有民办高校与一些公办高校或国外高校开展联合试办硕士研究生教育的试点，如黄河科技学院和吉林华桥外国语学院。民办高等教育层次结构的提升，对于民办高等教育的发展有着十分重要的意义，可以预见，一些优质的民办高校仍将进一步提升办学层次。但是，民办高校从专科教育转向本科教育需要一个适应过程，以获得政府、社会与家长学生的认同。这是一个建设的过程，也是一个转型的过程，层次结构的提升本身就预示了转型的到来，民办高等教育必须抓住这一转型的机遇。
　　3. 转型推动力三：民办高等教育法规政策不断调整
　　制度转变是民办高等教育转型的强制性因素,政府在民办高等教育“拾遗补缺”“必要组成部分”“社会主义教育事业的组成部分”的定位变化过程中出台了相应的法规政策。
　　2003年《民办教育促进法》的颁布实施是民办高等教育发展的重要历史转折点，也是历史性的起点对民办教育的性质、地位、政府资助、合理回报以及法律责任等有了比较明确的规定。2004年的《民办教育促进法实施条例》对《民办教育促进法》中的法律条文进一步具体化，形成具有一定操作层面的规定。这使得我国民办高等教育步入了相对健全的法治化阶段。
　　同时，教育部自2003年以来颁发了两个有关民办高等教育调整发展的重要文件：一是《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理若干意见的通知》（2003），对民办二级学院与真正的民办高校的不良竞争进行了调整，要求民办二级学院实行真正民办机制的独立学院发展模式，这是调控民办高等教育发展环境的一个重大政策调整。二是《教育部关于取消高等教育学历文凭考试的通知》（2004），这是教育部依法行政，规范办学，提高办学准入条件和促进民办高等教育整合的一个重要政策性文件,民办高等学校面临着提高办学层次、走合作办学道路以及被整合和淘汰出局等局面。另外，在2006年2月，教育部下发了全国重点院校停办“专升本”的通知，通知中规定独立学院和民办院校原则上也不举办普通专升本教育。对于民办高等教育而言，该政策涵义实际上是在引导民办高等学校规范发展，合理定位，促进其教育质量的提升。
　　国家通过法规政策调整来进一步规范民办高等教育的发展，从政策上为民办高等教育营造了一个合理有序的竞争格局以及为质量提升创设了一个良好的制度环境，从而将民办高等教育推向一个新的转型发展阶段。
　　二、中国民办高等教育转型期的基本矛盾与冲突
　　民办高等教育处在步入转型期的转折点上，凸现了民办高等教育发展过程中的许多矛盾与冲突，其中有三个矛盾比较突出：一是民办高等教育规模超常规扩张与教育质量提升之间的矛盾；二是政策调节与市场调节过程中各主体间责权利之间的矛盾；三是公民办高等教育之间的平等待遇问题。这是民办高等教育转型的基本矛盾，亟待在转型期得到很好的协调。
　　1. 转型期规模扩张与质量危机之间的矛盾
　　我国民办高等教育发展基本经历了两种基本模式，“一种是小规模办学，重视教学质量，试图利用办学节余逐步改善办学条件，走滚动式发展的道路；另一种方式则倾向于资本运作，从银行或企业获得大量贷款或闲置资产，重视校园及硬件设施建设，走硬件先行、规模扩张的跨越式发展道路。”[3] 跨越式发展模式对于我国民办高等教育规模的扩张乃至高等教育大众化均具有重要作用，但是与国外私立高等教育的发展模式比较，这种扩张是一种非常态的发展路径。
　　这种非常态发展路径一定程度地导致了民办高校教育资源供给不足、教学模式与方法单一以及管理观念与方式传统等方面问题，其中的教育质量问题日益被政府、社会以及学界所关注与质疑。在高等教育大众化过程中，民办高等教育质量应该用多元的大众化质量观来进行审视，但是目前民办高等教育的质量存在不平衡与隐忧也是不争的事实。由于民办高等教育短期内规模迅速扩张，出现了学校定位不准教育资源不足、师资力量薄弱、教学条件较差甚至教学观念陈旧等现象，这对教学质量具有较大的负面影响。从整体而言，我国民办高等教育的质量处于一个不平衡状态，存在较大的提升空间，规模与质量形成的冲突必须在转型期内加强协调与缓解。
　　2. 转型期政府与民办高校之间责权利的矛盾
　　在民办高等教育的发展初期，政府在《教育法》与《高等教育法》等法律框架下辅以政策性条文作为依据，基于对公立高校管理的经验，实施一种以计划调节为主的集权管理模式。由于制度供给不足以及政策性文件的短时性与不稳定性，一定程度地导致了政府行政性管理的越位或缺位。一方面，在生源与价格竞争等方面缺乏完善机制，市场调节功能导致民办高校的发展与竞争出现了失范的状况；另一方面，在诸如学科专业设置等方面则显得市场调节过弱，政府控制过严，使得民办高校的发展步伐缓慢。所以，对于民办高等学校而言，其责权利之间的这种不平衡的关系必然导致办学自主权偏弱、经费短缺办学责任与风险增大等。
　　随着社会主义市场经济体制改革的不断深化一定程度地改善了民办高等教育发展初期的情况，使得管理体制朝着分权、开放、自治与高效的改革方向推进。《民办教育促进法》的实施从法律的角度对政府、民办高校的职责作了相应的规定，彼此间的责权利有了一个相对明确的法律关系。但是，矛盾与冲突仍将在转型期继续存在，主要表现为：第一，政府将民办高校推向市场生存的同时，作为教育公益性的经费资助显得明显不足；第二，由于民办高等教育投资倾向“投入——回报”机制，使得行动上表现出一定的短期性与功利性；第三，民办高校存在某些“先天不足”，如产权不清、资源不足、缺乏中介机构的“缓冲”甚至管理体制混乱等等。《民办教育促进法》及其实施条例需要更加具体透明的配套政策性文件来解决上述问题，有待于政府与民办高校之间需要形成清晰的责权利平衡关系，这是转型期的重要任务。
　　3. 公民办高校之间的平等待遇问题
　　由于政府对民办高校尚存在着投资偏少、优惠政策短缺、控制过紧等方面的不足，一定程度地忽视了民办高校的后发弱势，致使民办高校的办学环境得不到应有的公平。“在学生的待遇、教师评奖和科研、教师的人事档案保管和养老保险金缴纳、土地征用和税收、毕业生就业等等,许多方面都得不到政府部门政策的支持”,[4]甚至“一些地区还没有将民办高等教育纳入整体发展规划中,在制定政策时(如招生、就业等方面)还没有充分考虑到民办高校的利益,目前的某些政策不利于民办高等教育的发展。”[5]
　　正如有学者在分析非国有经济时所指出的那样，尽管非国有经济在市场表现上高于企业的适应力，但是它有不稳定性与行为不规范性，缺乏合法而又规范的市场条件，在人才市场上面临人们观念与传统体制的排斥。[6]民办高校所处的不公平正是非国有经济实体受到排斥的一种体现，这是一种“集体排它”的方式，美国社会学家帕金(Frank Parkin)认为，“集体排它的结果是产生了‘共同集团’（communal group），由于这个共同集团是被整体排斥的，它必然会作出比较激烈的反应，由此常常激化社会矛盾。”[7] “传统”民办模式的高校与公立高校民办二级学院乃至转变为现在独立学院的对立与冲突是一个表现。虽然这一不公已经得到政策上的某些匡正，但是这种不公的延续并不因该政策的出台而停止。
　　公民办高校之间的不公既有公有经济制度安排下的观念定势，也有民办高等教育创新不足、制度缺位以及管理失范的原因。虽然《民办教育促进法》对公平问题作了明确的规定，但是民办高校被推向市场的同时，面临的仍是一个发育不完善与非公平竞争的市场体系。
　　三、中国民办高等教育转型的目标与对策
　　1. 以质量为核心，加强民办高校的自律发展
　　“以规模求生存”折射了中国民办高校初期发展的艰难，但是高等教育规模与质量发展具有阶段性民办高校的发展不能片面追求规模效益。所以，无论是规模扩张的诱导还是制度变迁的强制，无论是本科层次的提升还是学历文凭考点的取消，民办高等教育的发展已经步入了转型期，也即进入中后期发展阶段，“低速度增长的数量变化与高内涵高效益的质量变化相统一，构成了民办大学在中后发展阶段的显著特点。”[8] 因此,要改变不合理的无限扩展观念,在合适的规模下转向提高质量的内涵建设上来。
　　质量成为发展的核心，这是民办高等学校理念上的转型。就当前的状况，民办高等学校提升质量要特别注重三个方面的调整与建设：首先，须转变观念，重新审视学校定位，适时调整培养目标与规格，调整学科专业结构，对课程教材、教学方法、组织形式与实践环节进行改革，实现从学校办学理念、教学观念到组织实施方面的整体性转变。同时,要加强社会实践能力的培养,使学生摆脱“实践志向薄弱”甚至“教育内容空白化”[9] 的状况。其次，要缓解因追求规模扩张带来的矛盾，切实改变原始积累时期资源供给不足的状况。在“软件”方面，关键是要稳定与加强师资队伍的建设，改变师资主要依靠临时外聘的状况，实现师资队伍建设的转型。同时，民办高校还必须将重心转移到教学上来，通过规范管理出效益保质量。第三，要建立与完善严格的内部质量保障体系，建立起相应的教育质量标准，形成民办高校内部的质量评估和监控机制，促进民办高校的自律发展。
　　2. 以治理范式为目标，进一步转换政府职能，完善法人治理结构，明确责权利关系
　　《民办教育促进法》的颁布与实施是民办教育发展走向法治化的重要举措，它对政府的作用、中介组织的角色与学校的权利义务作了相应的规定，在内部管理体制方面，进一步明确民办高校法人、举办者、投资者、决策者、教职工等权益相关人之间的责权利关系。
　　在宏观关系上，民办高等教育的治理是在市场经济体制下重构政府管理民办高等教育事务的权力，通过政府公共权力的“弱化、分化、转化、强化以及法制化”[10]，使传统的集中控制模式走向公共治理模式，并与社会其它力量来共同治理民办高等教育。在现代公共治理范式中，政府的责任角色不仅指向公平，而且要成为一个“有限政府”、“效率政府”。根据《民办教育促进法》规定，国家保障学校的办学自主权，政府及其职能部门对民办高等教育主要进行统筹规划、综合协调和宏观管理，进行教育教学和教师培训的指导，依法对民办高等学校实行督导，组织或者委托社会中介组织评估办学水平和教育质量，并将评估结果向社会公布，国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务，制定相关的扶持与奖励政策，等等。因此，政府一方面弱化权力并减小作用范围，联合社会中介力量与市场力量对民办高等学校进行管理与调控，增加学校办学自主权，另一方面通过法律明确职责范围，强化宏观调控权力，并且走向一个以法治为核心的多方共同治理模式，这也是政府实现对民办高校宏观管理的一个预期目标。
　　在微观关系上，民办高等学校必须致力于形成合理的法人治理结构,这是民办高校处理与政府、社会中介以及市场力量关系的一个重要内在制度保障,也是廓清内部责权利关系、提高办学效率与实现可持续发展的重要制度保障.《民办教育促进法》规定,“举办民办学校的社会组织，应当具有法人资格”“民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构”以及“学校理事会或者董事会由举办者或者其代表、校长、教职工代表等人员组成”等等，为民办高校建立完善的法人治理结构提供了依据。但是，目前我国民办高校内部管理关系上矛盾仍比较多，在董事会（理事会）、校长、教职工以及学生之间存在种种责权利的冲突。例如，董事会在管理上同样存在越位、错位与缺位的现象，“董事会成员结构不合理”，“基本上成了应付法律规定的制度化形式而已”，[11]学校缺乏内部民主监督与教职工权益保障的制衡体系，产权不明，办学过于注重营利性，治理结构流于形式等等。因此，民办高校在转型期要以法制化框架下的治理结构为目标，明晰产权，完善董事会制度，明确投资者、举办者、管理者等各方的权利与义务，坚持办学的公益性，着重将治理组织结构从法律制度的形式化转向办学效率与效益的实质性提升，理清学校内部管理主体之间的责权利关系，形成一个开放的多方参与的合理治理结构。
　　3. 加强市场调节，逐步增加政府资助，形成多渠道的筹资体系
　　在治理范式下，政府管理权力将弱化、分化与转化，市场力量将进一步凸现出来，民办高校的自主性与灵活性随之增加。《民办教育促进法》规定，“国家鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展”,“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他必需的费用后出资人可以从办学结余中取得合理回报。”政府通过法律条文为市场调节提供制度空间，可以积极引入民间资本为民办高校的盘活、转型与发展注入活力。但是，在当前的政府主导控制的模式之下，民办高校的自主权仍相对较弱，在专业设置、招生数量、经费筹措、质量控制、教学评估等方面需要更多的市场机制参与调节。
　　在民办高校经费来源渠道中，市场调节机制突出地体现在收费制度上。2000年国家教育发展研究中心会同教育部发展规划司社会力量办学管理办公室的一项问卷调查显示，样本民办高等教育机构的经费来源结构不合理，其主要的收入来源是学费和杂费收入，这两项之和约占了总经费收入的90%，贷款占了5.6%左右。[12] 虽然近几年的发展使得这一结构有所改变，但是民办高校的经费来源仍然比较单一“以学养学”模式占多数，捐赠、财政等渠道还很少。政府必须积极扩大市场机制的作用范围，对高等教育的资源供给与配置进一步放权、分权，加大市场竞争机制，积极调整其失衡的经费来源结构，为民办高校多渠道筹资体系的形成提供一个科学合理的政策空间。
　　4. 增强制度创新，形成公民办高等教育良性竞争的多元格局
公民办高等教育的矛盾是伴随民办高等教育发展的产物，政府、社会、公民办高校都应该正视现存的矛盾与冲突，这既有传统观念的影响，也有制度创新不足、制度缺位以及管理失范的原因。
例如，普通高校设立“民办二级学院”（现为“独立学院”）曾使“传统”民办学校受到挤压，致使一些民办高校无法完成招生计划，被迫采取不正当竞争手段，从而导致非良性竞争体系下的行为歪曲。2003年教育部出台了《关于规范并加强普通高校以新的机制和模式试办独立学院管理的若干意见》，要求民办二级学院走独立学院发展模式，实行民办机制。同时，教育部针对一些重点公办高校举办“专升本”、函授学院等进行“创收”而挤压了民办高校招生的状况，于2003年出台了《教育部关于取消高等教育学历文凭考试的通知》，进一步规范一些高校的分层定位及其教育质量管理。通过这些制度创新，政府部门较好地协调了公民办高等教育之间的一些矛盾，是推进“民办学校与公办学校具有同等法律地位”的实践。因此，“民办学校的教师、受教育者与公办学校的教师、受教育者具有同等的法律地位”同样期待着更多的制度创新。
　　亚太地区联合国教科文组织协会联合会主席陶西平认为，“看到竞争一面的同时，也应该看到公办教育民办教育融合的一面”，“中国的教育改革，特别是体制改革，是公办教育和民办教育共同创造和共同推进的”，要“形成公办学校和民办学校共同发展的格局，要把这种多元化看成是秩序”，[13] 积极推进民办教育的合理转型。因此，转变观念，加强制度创新将促进公民办高校的互补与协调，促进公民办高等教育的竞争合作与多元化秩序的生成。
　　四、结 语
　　转型将是民办高等教育发展过程中一个制度完善与创新、效率与效益提高以及公益性不断体现的过程，是政府分权放权、中介参与、民办高校自律、市场调节的改革过程，也是一个切实贯彻落实《民办教育促进法》及其实施条例的法治化过程。通过转型，民办高等教育必将获得政府、社会、学术界以及整个高等教育系统内更多的认同和声誉。

[参考文献]
[1]根据教育部网站2004年全国教育事业发展统计公报与中国民办教育绿皮书（2002）整理而得。
[2]资料来源：http://www.moe.edu.cn
[3]郭建如.民办高等教育的市场化与民办高校的组织管理特征[J]. 高等教育研究, 2003,(7):68
[4]刘尧.我国民办高等教育的现状、问题与发展趋势[J]. 教育研究,2004,(9):73
[5]张剑波.正确处理发展民办高等教育的六个关系[J]. 高等教育研究, 2005,(2):62
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[9]鲍威.中国民办高等教育的机构与功能. 资料来源：http://www.gse.pku.edu.cn/news/bilu/minbanjiaoyugongnengjiegou.doc,2005-10-23
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